引言

5月12日，山东省政府新闻办召开新闻发布会，深入解读《关于推进城镇低效用地再开发的意见》，标志着山东正式进入了存量用地时代。近年，城镇建设从增量时代进入存量优化发展的新模式，低效及存量用地面临着全面的改造升级。从节约集约用地、存量土地、工改、三旧改造、城市更新到城镇低效用地等等概念，从广东最早探索的三旧改造，到国家正式印发关于城镇低效用地再开发的指导意见，再到各个城市均出台相关的政策，大力鼓励支持低效城镇用地的再开发、盘活，鼓励社会资本参与再开发过程，土地盘活，以实现城镇用地的优化利用，中国各大城市进入存量盘活的时代。

【2013年】《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点的指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）

【2016年】国土资源部关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知

【2018年】自然资源部发布《关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报》

各省市普遍根据自身特征制定及编制了关于城镇低效用地再开发的推进政策与规划：广东、上海、江苏、山东、浙江、河北、湖北….

那么究竟什么是城镇低效用地，又有什么样的开发模式呢？

一、城镇低效用地概念/开发范围

2016年《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知中明确指出低效用地范围：经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。划分为国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；‘退二进三’产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等；

图：低效产业用地类型

——来源国土资源部关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》

各省份&城市根据各自省份的特点，在此基础上规定特有的用地类型，新增用地类型重点集中在产业用地的投资及产出效益以及拆除改造的违法用地等方面。

广东：“三旧”改造是广东特有的旧城改造办法。三旧分别指的是：旧城镇、旧厂房、旧村居。

• 旧城镇--主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等；

• 旧厂房---主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑。

• 旧村居--主要指城市规划控制区范围内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。

山东：在产业转型升级类及城镇更新改造类两类用地的基础上增加用地效益提升类用地-投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地

浙江：旧城镇、旧厂矿、旧村庄、其他低效用地、三改一拆等用地类型

• 其他低效用地-经认定符合低效用地条件的建设用地，包括空闲场地、废弃道路等

• 三改一拆-中计划实施改造和已经拆除建筑物的土地，即2009年12月31日之前的无合法手续用地（违法用地）

二、低效用地开发模式总结

按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的规定，有以下几种获取土地的方式及开发模式

（1）土地获取方式

      1.原国有土地使用权人开发

      可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。

• 划拨使用：原划拨土地改造开发后用途仍符合《划拨用地目录》的，可继续按划拨方式使用。
• 协议出让：改造开发土地需办理有偿使用手续，符合协议出让条件的，可依法采取协议方式。

2. 政府收储后再出让

政府依法收储后进行出让原国有土地使用权人有开发意愿，但没有开发能力的，可由政府依法收回土地使用权进行招拍挂，并给予原国有土地使用权人合理补偿。

（2）低效用地再开发的用途及模式等

     以工业用地为例进行分析，分为不改变土地用途与不改变土地经营用途两种类型。  

      1. 不改变土地用途再开发

      1) 高标准厂房：依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款

      2) 新产业、新用途：利用现有工业用地和房屋兴办国家支持的新产业、新业态建设项目的，可继续按原用途使用，过渡期为5年，过渡期满后，依法按新用途办理用地手续

      3) 租赁住房/长租公寓：鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房，按年缴纳土地收益。——住房城乡建设部 国土资源部《关于加强近期住房及用地管理和条款有关工作的通知》

      4) 养老业态：鼓励利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构，所使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，在五年内实行继续按土地原用途和权利类型；五年后可以协议方式办理。——自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见（自然资规〔2019〕3号）

目前工业用地上的厂房是否可分割销售，各城市政策不同，是否可改为养老物业，大部分城市暂无明确细则，因此在改造开发中均需根据当地具体的政策、市场收益水平等，判断到底适合哪种产业业态。

2. 改变土地用途经营性再开发

如果改造开发需要变更土地用途，应当依法办理规划修改和用地手续，该种情况下

1）原土地使用权人建设符合城市发展及经济发展的产业及功能，办理有偿使用手续，符合协议出让条件的，可依法采取协议方式土地出让金后协议出让方式。

      2）政府土储部门收储后再开发，可使用公开招拍挂价高者得，或由开发主体建设符合城市发展及经济发展需求的产业及功能，实现半定向出让土地，设置有一定排他性的条件进行土地获取

因此综上分析，无论是原业主方直接改造开发，或者收储后出让，开发主体必须建设符合城市需求及城市形象提升的创新产业、商务服务等消费型业态，对于开发主体的资源整合以及后续运营能力要求较高。

三、典型案例参考

案例一：原土地使用人再开发

案例名称：江苏江阴市海澜集团盘活低效用地项目

改革举措：通过土地二级市场，以作价出资入股方式转让土地使用权，提升工业用地开发强度和效益。

基本情况：改造前，该地块系江阴市新桥针织绒有限公司用地，用地面积1.3公顷（19.5亩）。该公司是一家传统的服装制造企业，近年来企业效益不断下滑，土地利用粗放，产出水平低于同行业平均水平，为摆脱发展困境，企业希望转型发展。

主要做法：为鼓励市场主体参与改造，江阴市政府推行“提高容积率不补地价、减免交易过程中的行政事业性收费”等一系列政策，引导鼓励企业在不改变用途的前提下，利用存量土地采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营。2015年，在政府的牵线搭桥下，海澜集团与新桥公司达成合作意向，双方共同成立新的江阴高隆服装有限公司，由海澜集团控股，新桥公司以土地作价入股，上述土地转入新公司名下进行改造。

主要成效：改造后土地用途仍为工业用地，新建设了高达7层的带工业电梯的高标准厂房，建筑面积由6500平方米增加到38967平方米，增加建筑面积约32000平方米，地块容积率由0.5提高到3.0，土地开发强度和产出效益明显提高。

案例二：创新功能实现产业升级

案例名称：泉州源和1916创意产业园。

改革举措：通过企业租赁、改造旧厂房方式，引入文化创意产业，实现产业优化升级，提升土地利用效率。

基本情况：源和1916创意产业园位于泉州市鲤城区，改造前为国营老厂区，聚集了源和堂蜜饯厂、面粉厂、麻纺厂等一批老字号工厂。由于经营机制的原因，上世纪90年代相继关停并转，造成土地和厂房闲置，环境卫生脏乱差。

主要做法：2010年5月中侨集团（51%）、福建创新传媒有限公司（34%）、泉州筑城设计咨询中心（15%）三家以股份制形式，共同出资成立源和创意产业园运营公司，租赁老工业区108518平方米旧厂房进行改造。改造坚持“土地使用权利用性质不变、建筑物产权不变、主建筑风格不变”的“三不变”原则，保留旧厂房、办公室的基本结构，根据新的用途，对建筑进行必要的改造、修补、装饰，注入新的创意产业元素，打造一个新的创意产业平台，吸引以设计为主的企业入驻。

主要成效：改造后，原先没落的旧厂房获得了新的生命力，在符合规划的条件下，实现了资源再利用；根据城市发展定位，新兴业态得到发展，产业得到优化升级；原土地使用权人租金收入增加，运营公司获得满意的投资回报，政府也在改变规划、用途升级中得到增值收益。经过五年多的运营，目前运营公司已完成6万平方米旧厂房的改建，入驻企业130多家，2013年实现产值16亿元，上缴税收1.5亿元。

案例三：政府收储后再开发

案例名称：江苏常州创意产业基地再开发项目。

改革举措：通过政府收储和改变用途，进行低效用地再开发。

基本情况：改造前，常州创意产业基地项目区地块原土地权属单位分属常州炬仁光电系统集成有限公司、常州软件园发展有限公司，项目区的建筑密度及容积率等较低，均未达到规划要求，属于低效利用地块。

主要做法：为推动地块再开发，在征得原土地使用权人同意后，由地方人民政府分别于2009年和2010年依法收购收回，纳入政府土地储备，并将土地用途改变为商业和办公用地后重新出让和开发。

主要成效：改造后，引进了一大批有影响、资源多、模式新的新型众创孵化平台，集聚了一批创业资源，培育了一批龙头企业，成为常州发展创意产业核心集聚区，产业能级明显提升。