什么是城镇低效用地？

2020年03月16日山东省人民政府办公厅发布《山东省人民政府办公厅关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号），文件中指出城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。主要包括：

1.产业转型升级类：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地。

2.城镇更新改造类：布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。

3.用地效益提升类：投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地。

如何处理城镇低效用地问题？

1.政府收储改造。改造地块规划用途为商品住宅或城市基础设施、公共设施用地的，应由市、县（市）政府依法收回或收购，依法办理供地手续。在依法补偿基础上，可对原土地权利人采取物业返还等方式奖励。

2.原土地使用权人改造。除应由政府收回的外，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式改造开发；纳入成片改造范围的地块，原土地使用权人可优先收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。在改造过程中，允许按规划对用地性质、建筑容量、建筑高度适当调整，可通过存量补地价、协议出让方式完善用地手续。

3.原农村集体经济组织改造。涉及城中村集体建设用地改造的，在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，可依法征收后进行改造开发，允许集体经济组织自行或引入社会投资主体参与再开发。由政府组织改造用于经营性开发的，其土地出让收入可确定一定比例，按规定通过预算安排支持原农村集体经济组织用于新农村建设，具体比例由所在市、县（市、区）政府确定。

4.市场主体改造。鼓励和引导有实力且有开发经验的企业参与再开发。在符合规划前提下，通过公开招标方式确定市场主体收购相邻地块，实施集中连片开发。

处理城镇低效用地的优势

政府方面通过盘活低效用地，一是促进节约集约用地，提高用地水平，增强科学发展的用地保障；二是有效带动社会资本投资，扩大城乡就业，刺激消费需求，增强经济发展动力；三是以供地结构优化引导产业结构调整，促进经济发展方式转变；四是完善城市基础设施和公共服务功能，有效改善城市人居环境。这是一项可以实现多目标共赢的工作。

处理城镇低效用地的实操案例

2019年我司（深圳市世联土地房地产评估有限公司）承接某企业城镇低效用地再开发项目，以山东省青岛市市北区重庆南路116号D7-8-25地号商业用地项目为例。

项目地块位于青岛市市北区重庆南路116号，于2000年取得土地初始登记，总用地面积为40,175.80平方米，土地用途为商业用地，权利性质为出让，规划总建筑面积为19,686.14平方米，规划容积率≤0.49。

2002年建成现有建筑物经营至今，实际地上建筑面积为15,933.53平方米，实际容积率为0.4。根据《青岛市控制性详细规划管理规定》及《市北区南昌路片区控制性详细规划》列示信息，该地块明显属于城镇低效用地范畴，经由该企业的整体委托咨询前提下，我司与青岛市自然资源和规划局进行沟通访谈，初步确定该地块的盘活方式如下：

方案一：本项目拟按照相关土地增容政策进行拆除重建改造，按照市场地价补缴地价款；

方案二：目前，项目符合《青岛市控制性详细规划管理规定》变更土地用途的相关规定，提出变更申请，经由政府部门进行土地收储后变更土地用途，后续由政府部门进行公开的招拍挂出让，经我司调查，招拍挂为不设限对外公示，其最终是否继续由麦德龙成交不确定性较大，后续可行性较小。

结合该企业对于地块后续的可持续开发经营条件下，初步确定方案一为主要研究方向。

经我司查阅《青岛市控制性详细规划管理规定》、《青岛市城市总体规划（2011-2020）》、《青岛市城乡规划管理技术规定》、《青岛市建筑工程建筑面积及规划指标计算技术细则（试行稿）》、《青岛市市区公共服务设施配套标准及规划导则》、《市北区南昌路片区控制性详细规划》中的规定，可测得项目增容上限容积率为3.0。但由于项目地块位于嘉定山旁一个街区，结合《青岛市城市风貌保护规划（纲要）》（含《青岛市城市风貌保护名录》）根据山体的相对高度、地理环境、周边建设情况以及作为城市背景的重要程度，将保护对象分为三类，按照“海拔高度三分之二”的原则，对山体保护对象周边300米至800米范围（约为近山1至3个街区范围）内提出建筑高度控制要求。本项目地处山东省青岛市市北区重庆南路116号，属嘉定山控制范围内，嘉定山主峰海拔高112米，本项目建筑高度限制为海拔75米，实际地上建筑高度24米，本项目建筑密度为≤40%等，最终测得项目增容上限容积率为2.0。

在此基础上根据青岛市相关规划文件设定项目整体开发指标，判断项目地块的区域可行性、市场可行性、经济可行性，最终得出综合评价如下：

本项目位于青岛市市北区，政府将市北区经济发展提升到重要的战略层面，良好的经济增长为未来区域内房地产发展提供坚实的基础。

未来项目发展高档商业、商务办公及配套具备较好的市场基础及优越的区位条件，项目本体属知名品牌企业物业，但需要防范潜在的竞争风险，尤其是高端品牌物业，面临新都心片区项目在未来集中入市的竞争，建议项目结合市场状况及政府调控政策，适时入市，同时着重提升产品品质，差异化定位，并充分借助区位优势，采用灵活的销售方式以化解未来的竞争威胁。

在与该企业沟通汇报后，确定方案的可实施性较优且符合青岛市相关规划限制，能解决盘活低效土地的根本问题，我司通过合理的经济测算，为其项目出具项目土地最优利用研究及经济效益评价报告，以便于企业后续合作开发，作价入股等业务方面的需要。

总结

《山东省人民政府办公厅关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号）的主要特点。

一是参与主体更多元。《意见》鼓励引导原土地权利人和社会投资主体自主、参与开发，旨在改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况，激发社会力量参与改造开发。

二是利益分配更均衡。《意见》立足兼顾效率与公平，统筹考虑再开发各方面参与主体的利益平衡，完善利益导向机制。对政府主导开发的低效用地，充分让利于原土地权利人，对原土地权利人采取物业返还等方式奖励。对其他主体改造开发的制定相应激励政策。此外，由原土地使用权人、原农村集体经济组织以及市场主体改造开发为经营性用地的，需将一定比例的土地无偿移交政府用于公益性项目建设，目的是弥补城市基础设施和公益设施的短板和欠账。

三是政策组合更有力。原有相关土地管理制度偏重于新增用地，涉及存量用地挖潜的政策相对较少。进入存量用地发展时代，迫切要求我省在存量土地盘活方面强化政策集成、部门联动。

文件最后，突出强调实施城镇低效用地再开发要结合老旧小区改造、烂尾工程和闲置厂房治理等工作，统筹安排，联动施治，全面提升节约集约用地水平。